Attività dell'Agenzia Nazionale
per la Protezione dell'Ambiente
nel triennio 1995/97
Rapporto del Presidente Mario Signorino
sull'attività svolta dall'Agenzia
dal febbraio 1995 al gennaio 1998
Roma, 4 febbraio 1998
1. La costruzione dell'Ente
2. Attività tecnico-scientifiche
3. Conclusioni
1. La costruzione dell'Ente
1.1. Per una corretta valutazione dello stato attuale e delle prospettive dell'Agenzia, occorre tener
conto delle vicende che, a partire dal 1991 - con il referendum sui controlli ambientali, avviato
appunto nell'autunno di quell'anno; poi con l'approvazione della legge 21 gennaio 1994, n. 61; infine
con le varie fasi di attuazione della legge stessa - hanno determinato il contesto oggettivo dei limiti e
delle opportunità.
Solo in tal modo, infatti, è possibile tracciare un bilancio veritiero e, insieme, valutare gli ostacoli e i
vincoli da superare, come pure le scelte e le strategie su cui fondare la programmazione delle future
attività.
L'ANPA è figlia di un referendum. Deriva infatti dall'iniziativa di un'associazione ambientalista -
"Amici della Terra" -, che ha attivato lo strumento costituzionale della democrazia diretta. Dopo il
successo del referendum sui controlli ambientali (aprile 1993) gli stessi promotori, facendo leva
sull'urgenza di colmare il vuoto normativo determinatosi, hanno promosso e orientato, con la prima
proposta di legge a firma Filippini e altri, la vicenda parlamentare che ha portato all'approvazione
della legge istitutiva.
Si è trattato di un'azione riformatrice condotta con determinazione in una fase di grave regresso della
questione ambientale, oltre che di crisi acuta del sistema politico nazionale, in una situazione di ostilità
diffusa, che andava dal settore sanitario a parte del mondo ambientalista stesso, ad ampi settori della
burocrazia ministeriale; elemento, quest'ultimo, che ha poi ostacolato a lungo l'operatività
dell'Agenzia.
In effetti, mentre a livello regionale, dopo l'approvazione della legge, il fronte riformatore si è via via
ampliato, interessando un numero crescente di amministrazioni, al centro invece l'ANPA ha dovuto
soffrire a lungo la sospensione dei provvedimenti attuativi della legge 61/94. L'isolamento che ne è
derivato, aggravato da ripetuti attacchi politici, rendeva credibile la prospettiva ravvicinata di
un'estinzione dell'ente.
1.2. Il Consiglio di amministrazione, costituito da Mauro Felli, Francesco Pizzio e Mario Signorino,
si è insediato il 20 febbraio 1995 e ha eletto Presidente Signorino. Nell'anno trascorso
dall'approvazione della legge istitutiva, era stata garantita solo l'ordinaria amministrazione, prima con
modalità di incerta connotazione giuridica e poi con una breve gestione commissariale, dall`ottobre
`94 al febbraio `95. Di fatto, non era stata predisposta neanche la targa della sede.
La situazione era assai critica. Non si trattava infatti di amministrare un ente già formato e strutturato,
ma di crearlo ex novo: e tuttavia, i provvedimenti che sarebbero stati necessari non rientravano nei
poteri del Consiglio, dipendendo unicamente dal Ministero dell'ambiente.
All'ANPA erano stati trasferiti solo il personale e le strutture dell'ex-ENEA/DISP, che disponeva di
professionalità di alto livello impegnate da decenni nelle attività di controllo relative alla sicurezza
nucleare e alla radioprotezione, più un nucleo di competenza nel campo della sicurezza industriale; di
recente, erano state avviate sporadiche attività ambientali.
Al 28 gennaio 1994, data di entrata in vigore della legge 61/94, i dipendenti dell'ANPA erano pari a
285, di cui 155 laureati tecnici. Negli anni successivi, il numero dei dipendenti, non solo non sarebbe
cresciuto, ma si sarebbe anzi ridotto, per pensionamenti, di circa 50 unità. Anche senza operare
paragoni con le corrispondenti Agenzie di altri Paesi, mediamente dimensionate sulle 1.000 unità, e
neanche con le maggiori ARPA successivamente costituite nelle diverse regioni (con organici da 600
a 1.000 unità), risulta chiaro che le risorse umane assegnate all'ANPA potevano garantire solo un
limitato periodo di avvio.
Assai gravi le carenze di carattere gestionale. L'ex-DISP infatti era una Direzione dell'ENEA,
dipendente dai servizi centralizzati dell'ENEA stesso per quanto attiene a funzioni amministrative,
gestionali e legali. L'ANPA quindi non era dotata delle strutture, dell'esperienza e di tutte le
professionalità necessarie per autogestirsi.
L'organizzazione tecnica era quella della DISP, articolata in tre dipartimenti nucleari; lo stesso valeva
per il gruppo dirigente e l'assetto gerarchico, sì da rendere estremamente ardua la valorizzazione di
responsabilità e competenze nuove, senza le quali non era possibile avviare la costruzione di un ente
nuovo.
L'ANPA, insomma, era stata istituita formalmente e lanciata senza strumenti e risorse nella difficile
competizione con la burocrazia pubblica preesistente.
Peraltro, le nomine del Consiglio di amministrazione e del Collegio dei revisori dei conti (quest'ultima
in data 23 settembre 1994, poi confermata il 16 gennaio 1995) sarebbero rimaste a lungo gli unici
atti compiuti in attuazione della legge istitutiva. Mancavano infatti, tra l'altro: lo Statuto; il
Regolamento di organizzazione; la nomina del Direttore; la definizione della collocazione giuridica
dell'Agenzia nell'ambito degli enti pubblici e del conseguente contratto di lavoro per il personale; i
trasferimenti di personale da altre Amministrazioni (almeno 300 persone, secondo le previsioni della
legge). All'ANPA non è stato consentito, fino al 1997, neanche di interfacciarsi con l'Agenzia
europea per l'ambiente, in quanto questo compito era stato assunto - anche se ben poco esercitato -
dal Ministero dell'ambiente.
Se si considera inoltre che all'epoca erano state istituite solo quattro Agenzie regionali, di cui nessuna
funzionante, si capisce come la legge 61/94 potesse apparire destinata a sicuro fallimento.
D'altronde, le pluriennali inadempienze sono spiegabili solo con la volontà di impedire la nascita e il
funzionamento del nuovo soggetto.
1.3. In questa situazione, l'Agenzia ha incontrato enormi difficoltà. Si trattava di fondare con mezzi
di fortuna il primo nucleo dell'ente, di metterlo in grado di funzionare, di avviare le prime attività
tecniche in campo ambientale, di assumere un ruolo guida nei confronti delle prime ARPA costituite.
Dopo la necessaria ricognizione delle risorse - in termini di strutture, capacità gestionali e tecniche,
attività in corso - e dei problemi, è stata data priorità agli obiettivi di attuazione della legge istitutiva,
nonché di superamento delle principali carenze organizzative e gestionali.
In questi tre anni, sono state operate ripetute sollecitazioni nei confronti delle amministrazioni
competenti per l'emanazione degli atti necessari al completamento del quadro istituzionale dell'ente.
Sono state elaborate e trasmesse al Ministero dell'ambiente, fin dai primi mesi del 1995, proposte
per lo statuto e il regolamento di organizzazione. Per quest'ultimo, l'Agenzia ha collaborato anche
con la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome in occasione dell'esame, in
sede tecnica della Conferenza Stato-Regioni, di un primo schema di provvedimento trasmesso dalle
Amministrazioni centrali. Particolare impegno è stato posto nella sollecitazione del Dipartimento della
funzione pubblica, dell'ARAN, del Ministero del tesoro e del Ministero dell'ambiente al fine di
ottenere un rinnovo contrattuale per il personale e l'inserimento dell'ente in un comparto di
contrattazione collettiva.
Contestualmente all'adozione di provvedimenti atti a far fronte alle maggiori carenze operative, nel
luglio 1995 il Consiglio di amministrazione approvava un Piano provvisorio di attività e definiva un
assetto gestionale provvisorio.
In particolare, in assenza del Direttore, il Consiglio ha istituito un Coordinamento delle attività
dell'Agenzia, formato da un coordinatore e da un gruppo tecnico di supporto. Con ciò, oltre a
supplire parzialmente alla mancata nomina del Direttore, si avviava anche il processo di
rinnovamento delle responsabilità dirigenziali. Il Coordinamento ha operato fino al novembre `96,
dando un contributo decisivo alla costruzione dell'ente.
In tal modo, si è potuto intraprendere l'opera di razionalizzazione delle procedure gestionali e
amministrative, anche con la preziosa collaborazione del Collegio dei revisori dei conti e del
Delegato della Corte dei conti.
Si è ottenuto inoltre dall'ENEA nel 1996 l'assenso al comando di una cinquantina di elementi, al fine
di alleviare le principali carenze operative.
Sono state così garantite le funzioni base dell'amministrazione, dalla predisposizione del bilancio di
previsione e del conto consuntivo alla razionalizzazione delle procedure di gara.
Nel febbraio 1997, nelle more dell'emanazione del Regolamento, è stata deliberata una struttura
organizzativa provvisoria dell'Agenzia che ha consentito un più efficace svolgimento delle attività
avviate.
Anche la capacità di spesa è progressivamente aumentata, invertendo la tendenza alla formazione di
avanzi di bilancio. Gli impegni sono passati dai 42 miliardi del 1995 ai 53,5 del `96, ai 70 circa del
`97.
Tutto questo, senza che si siano ancora avvertiti gli effetti dei provvedimenti attuativi della legge
istitutiva, sicché l'ANPA opera ancora con le risorse che aveva nel 1994.
1.4. Sul piano tecnico, mentre si garantiva la prosecuzione dei compiti di controllo sulla sicurezza
nucleare e la radioprotezione (trasferiti all'ANPA dall'ENEA/DISP), rivedendone profondamente la
policy, si elaborava una strategia per lo svolgimento del ruolo tecnico-scientifico dell'Agenzia, dando
inizio a una riconversione di parte dei tecnici addetti alle attività nucleari.
A questo riguardo, va sottolineata la lungimirante decisione del legislatore di trasferire
immediatamente all'ANPA l'ex-ENEA/DISP: vale a dire, una sede, una dotazione finanziaria e,
soprattutto, un nucleo consistente di personale di alta qualificazione tecnica. Senza queste risorse,
l'ANPA non sarebbe neppure nata.
Una esigenza primaria era definire con chiarezza l'identità e la missione istituzionale dell'Agenzia.
A tal fine, si sono interpretati in modo innovativo e non burocratico taluni aspetti - non sempre
pienamente espliciti - della legge 61/94, in particolare l'indirizzo di tipo federalistico.
Questa legge rappresenta in effetti uno snodo essenziale nel processo di istituzionalizzazione della
questione ambientale in Italia: da un lato, completa la legge 349/1986 istitutiva del Ministero
dell'ambiente individuando le strutture tecnico-scientifiche dedicate e le relative attività, distinte da
quelle dell'amministrazione attiva; dall'altro, introduce nel nostro ordinamento il federalismo
ambientale.
La legge 61/94 infatti imposta un sistema tecnico-scientifico basato sul criterio della sussidiarietà, con
enti pienamente autonomi che esplicano funzioni distinte ma, nello stesso tempo, integrate: le Agenzie
regionali, operanti sul territorio, e l'Agenzia nazionale, che agisce da fattore di coordinamento e
indirizzo. In questo contesto, l'ANPA ha un doppio ruolo, ovvero due riferimenti istituzionali: il
Governo e, attraverso le ARPA, il sistema delle autonomie. Allo stesso modo, le ARPA svolgono le
loro attività sul territorio e sono contemporaneamente chiamate a sostenere, attraverso i propri centri
di eccellenza, una funzione nazionale.
La responsabilità di capofila della rete delle Agenzie regionali è il primo elemento costitutivo del
ruolo dell'ANPA.
Altro elemento di rilievo è la prefigurazione, per l'ANPA, di una funzione di interfaccia tecnica, per
conto dell'amministrazione attiva, nei confronti del complesso delle risorse tecnico-scientifiche
nazionali. Tale elementoè stato interpretato non come monopolio, ma in modo aperto, come un
tramite tra l'amministrazione attiva e gli altri enti, ai fini di un uso razionale delle risorse
tecnico-scientifiche di cui il Paese dispone.
Tra gli obiettivi prioritari dell'Agenzia è stato posto quindi, fin dall'inizio, quello della collaborazione
operativa con le strutture esperte nazionali.
E' alla luce di queste considerazioni che va inteso il ruolo che la legge assegna all'ANPA in
riferimento al Governo e, in particolare, al Ministero dell'ambiente. Infatti il ruolo o, se si preferisce,
l'utilità dell'ANPA per il Governo è una funzione complessa che non si esaurisce nella prestazione
diretta di un servizio, che pure va garantito. L'ANPA deve assicurare la copertura degli aspetti
tecnici delle politiche pubbliche per l'ambiente, sia attraverso attività in proprio, sia mediante il
coordinamento delle ARPA, sia collaborando con gli altri enti tecnici e scientifici.
Ma questo ruolo va esercitato sulla base di una piena responsabilità - e, quindi, indipendenza-
scientifica, che deve garantire alle istituzioni e ai cittadini obiettività e affidabilità. L'indipendenza è il
tratto distintivo delle Agenzie ambientali ed è anche l'elemento che le differenzia dagli organi
dell'amministrazione - direzioni di un ministero o di un assessorato. Su questa indipendenza, oltre che
sulla competenza tecnica, è fondata la credibilità di un'Agenzia ambientale, dei dati che elabora e
diffonde, dei pareri tecnici che esprime, dei controlli che opera o coordina.
Questo indirizzo strategico è coerente con l'esperienza delle Agenzie ambientali che operano da
decenni nel mondo industrializzato e corrisponde fedelmente agli indirizzi formulati dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 356 del 19 luglio 1994:
" (...) il sistema organizzativo e funzionale delineato dalle nuove disposizioni sui controlli
ambientali e sull'istituzione dell'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente appare nel
suo complesso diretto ad innovare profondamente la disciplina del settore.
Il nuovo assetto normativo segue principi che vedono enucleate le funzioni
tecnico-scientifiche, di consulenza e controllo, da tenere separate dall'amministrazione attiva
e da esercitare ai distinti livelli, statale e provinciale (o regionale) mediante apposite agenzie,
dotate di autonomia.
Viene delineata una disciplina uniforme, nei tratti essenziali, su tutto il territorio nazionale,
sia per le figure organizzative (le agenzie) che per le funzioni dalle stesse esercitate,
configurando anche un possibile collegamento e coordinamento tecnico di specifiche attività,
nel rispetto della reciproca autonomia delle diverse agenzie.
Si è in presenza di principi che assumono i caratteri propri delle norme fondamentali di
riforma economico-sociale: profondamente innovativi nel settore della protezione ambientale,
di essenziale importanza per la vita della comunità, realizzano, secondo esigenze di carattere
unitario, valori espressi dagli artt. 9 e 32 Cost. (...)".
L'elaborazione programmatica dell'ANPA è stata sviluppata "sul campo", anche sulla base di
ricerche di approfondimento avviate nel corso del 1995, di cui citiamo in particolare quelle realizzate
dall'équipe diretta dal Professor Giorgio Freddi, dell'Università di Bologna, sul sistema di relazioni
ANPA/ARPA; e quella condotta dal dottor Edoardo Croci e Marco Frey, ricercatori dello IEFE
dell'Università Bocconi di Milano, sulle modalità di programmazione delle Agenzie ambientali
all'estero.
Tuttavia, l'affermazione effettiva di un ruolo istituzionale - specie nel caso di un ente tecnico che deve
riferirsi principalmente a un Ministero - non dipende da una scelta unilaterale, ma richiede la
condivisione e, di conseguenza, comportamenti coerenti e sinergici di tutte le istituzioni interessate,
sia per quanto riguarda le attribuzioni, sia per quanto riguarda la dotazione di risorse.
Da questo punto di vista, la legittimazione dell'Agenzia come interfaccia tecnica primaria del Governo
è tuttora un obiettivo da raggiungere.
Le direttive trasmesse nel gennaio 1998 dal Ministro dell'ambiente all'ANPA configurano un primo
passo in questa direzione. E' auspicabile che ad esse facciano seguito un adeguato impulso
all'acquisizione di nuove risorse e un forte appoggio alle iniziative di cooperazione avviate dall'ANPA
nei confronti degli altri enti scientifici. E' inoltre indispensabile che, nella predisposizione dei decreti
attuativi della legge 15 marzo 1997, n. 59, per quanto riguarda le materie ambientali venga
mantenuto un riferimento prioritario alla legge 61/94, che per molti aspetti ha anticipato indirizzi
strategici sanciti poi nella riforma Bassanini.
2. Attività tecnico-scientifiche
2.1. Priorità programmatiche
I ritardi nell'attuazione della legge istitutiva hanno sconsigliato negli anni scorsi l'elaborazione di un
programma triennale di attività, che avrebbe presentato inevitabilmente elementi eccessivi di
incertezza, se non una valenza meramente virtuale.
A seguito degli ultimi provvedimenti attuativi della legge 61/94, delle direttive trasmesse nel gennaio
1998 dal Ministro all'ANPA, del superamento almeno parziale delle principali difficoltà operative e
dello sviluppo delle attività tecniche prioritarie, nel 1998 verrà definito il programma triennale
dell'ente. Esistono infatti le condizioni di partenza per tracciare un percorso programmatico che,
nell'arco di un triennio, con l'acquisizione progressiva di risorse, porti al pieno sviluppo delle attività
dell'Agenzia.
A tal fine, verrà avviato un confronto ampio, all'interno e all'esterno dell'ente, anche sulla base del già
citato studio propedeutico.
In assenza del programma triennale, si sono prodotti piani di limitata estensione temporale, finalizzati
a un impiego ottimale delle risorse disponibili. Nel luglio 1995 è stato deliberato un piano
provvisorio, che ha avviato le prime attività ambientali; successivamente, nel settembre `96 il
Consiglio di amministrazione ha stabilito i criteri per l'individuazione delle attività prioritarie,
tracciando anche, per l'attuazione di quelle attività, le linee della futura organizzazione dell'Agenzia.
Altre indicazioni programmatiche sono scaturite da delibere più circoscritte, oltre che da richieste del
Ministero dell'ambiente e dalla collaborazione con le ARPA.
In concreto, sono stati individuati i seguenti indirizzi strategici:
- costruzione del sistema coordinato ANPA/ARPA;
- collaborazione operativa con gli altri enti tecnico-scientifici nazionali;
- sviluppo progressivo della funzione di consulenza e servizio tecnico al Ministero dell'ambiente;
- revisione delle attività di vigilanza in campo nucleare e rilancio del ruolo di autorità di controllo;
- avvio di nuove attività in campo ambientale.
Per quanto riguarda queste ultime, data la limitatezza delle risorse disponibili, si è proceduto a una
selezione severa, tenendo conto soprattutto dei compiti che costituiscono obblighi di leggi, delle
richieste del Ministero, di esigenze espresse dalle ARPA.
Per avviare le attività di linea, si è realizzata una forte riqualificazione delle professionalità presenti in
ANPA oppure, più spesso, si sono create ex novo capacità tecniche, che oggi garantiscono un
livello di eccellenza, nei seguenti campi:
- attività conoscitiva e di controllo. Rete SINA
- rischio industriale. Sostanze pericolose
- qualità ambientale delle imprese. EMAS
- qualità ambientale dei prodotti. ECOLABEL
- rifiuti
- inquinamento acustico.
Ad essi va naturalmente aggiunto il settore della sicurezza nucleare e della radioprotezione, nel quale
l'Agenzia ha raccolto le elevatissime competenze tecnico-scientifiche dell'ENEA/DISP.
Attività di rilievo, anche se in misura non estensiva a causa della limitatezza delle risorse, sono in
corso su molte altre tematiche: VIA, risorse idriche, qualità dell'aria, clima, protezione natura,
biodiversità, protezione dell'ozonosfera, ecc.
Tra le attività prioritarie, sono state incluse - con l'elaborazione di programmi importanti e con l'avvio
delle prime azioni - la promozione della ricerca, la formazione, l'informazione ambientale.
Nella programmazione delle attività, si è perseguito un obiettivo di sviluppo progressivo delle attività
di linea e di una loro impostazione progettuale, ove richiesto dalla complessità dei programmi (ad
esempio, SINA). Per il futuro, sono stati deliberati dal Consiglio progetti e campagne speciali di
controllo, prevenzione e recupero, volti al superamento dei maggiori ritardi che si registrano nel
Paese.
2.2. Coordinamento delle ARPA
Un impegno rilevantissimo - il maggiore dal punto di vista politico e del progetto istituzionale - è stato
rivolto alla costruzione della rete delle Agenzie regionali e al loro coordinamento, nell'ottica di
"sistema" di cui s'è detto.
Fin dal 1995, è stato intrapreso un intenso programma di incontri con rappresentanti delle Regioni e
delle Province autonome e, successivamente, con i Direttori delle prime ARPA costituite.
E' stato proposto un modello di coordinamento non gerarchico, di netta impostazione federalista,
basato sul consenso e sul pieno riconoscimento della reciproca autonomia; e su questo modello è
stata acquisita la piena adesione dei rappresentanti delle Regioni e delle ARPA. Si tratta, in effetti, di
un modello esemplare di relazioni equilibrate tra centro e territorio, basato sulla sussidiarietà e sulla
cooperazione paritaria.
Tappe fondamentali del processo sono stati i seminari di studio e le conferenze pubbliche organizzati
dall'ANPA (Amalfi, marzo 1996; Roma, luglio 1996) e il Protocollo d'intesa tra ANPA e Regioni
approvato il 16 luglio 1996 dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province
Autonome. Con questo atto, le Regioni hanno dato valenza formale alla strategia concordata con
l'ANPA per il raggiungimento dei seguenti obiettivi:
assicurare la costituzione di un sistema integrato di Agenzie per la tutela e il controllo
dell'ambiente;
garantire al Governo che questa attività venga svolta efficacemente e in maniera coordinata e
omogenea sul territorio nazionale;
assicurare al Governo e alle Amministrazioni regionali e locali un'attività di consulenza e
servizio tecnico di livello adeguato;
realizzare condizioni ottimali per l'indirizzo, il coordinamento e la cooperazione tra ANPA e
ARPA;
condurre in maniera coerente e coordinata, in particolare, le attività di controllo e di raccolta
ed elaborazione dati.
In attuazione del Protocollo con le Regioni, l'ANPA ha istituito il Consiglio delle Agenzie
ambientali, formato dal Presidente e dal Direttore dell'ANPA e dai Direttori delle ARPA, quale
sede formale per affrontare i problemi di comune interesse e concordare programmi di attività.
Successivamente, l'Agenzia ha stipulato convenzioni con singole Regioni ed ARPA, avviando
collaborazioni su tematiche specifiche, in particolare sulla sicurezza industriale.
Nel marzo 1997, si è tenuta al Lingotto di Torino la Prima Conferenza nazionale delle Agenzie
ambientali, che ha riunito nelle sessioni pubbliche e in 14 seminari tecnici più di 1.300 operatori delle
Agenzie ed esperti ambientali. La Seconda Conferenza è programmata per la prossima primavera a
Firenze.
Nell'ambito del Consiglio delle Agenzie, sono stati costituiti numerosi gruppi di lavoro, sia per
l'approfondimento delle principali problematiche che condizionano le prospettive di sviluppo delle
Agenzie (modelli organizzativi e contrattuali, fonti e modalità di finanziamento, formazione), sia per il
coordinamento delle attività tecniche: controlli ambientali, attività conoscitiva, rischio industriale,
rischio naturale, sistema qualità laboratori, normativa tecnica - in particolare sui rifiuti, inquinamento
acustico, radiazioni non ionizzanti, fitofarmaci, reti nazionali radioattività ambientale, semplificazione
amministrativa.
E' stato realizzato nel corso del 1997 uno studio inchiesta su tutte le Regioni italiane in riferimento
all'istituzione delle Agenzie regionali. Anche sulla scorta di questo studio, realizzato dal gruppo di
ricerca coordinato dal prof. Giorgio Freddi, l'ANPA ha operato ripetuti interventi di sollecitazione
sulle Regioni inadempienti, collaborando spesso, assieme alle ARPA, con le Regioni impegnate
nell'elaborazione delle leggi istitutive.
2.3. Consulenza e servizio tecnico al Ministero dell'ambiente e ad altri Ministeri
L'attività dell'ANPA in riferimento al Governo, ai sensi della legge istitutiva, si esercita principalmente
nei confronti del Ministero dell'ambiente, maè indirizzata anche ad altri Ministeri, in particolare a
quelli dell'industria e della sanità per problemi di assoluto rilievo, quali quelli attinenti alla sicurezza
nucleare e alla radioprotezione.
Negli anni trascorsi, sono state predisposte le risorse tecniche indispensabili per rispondere
tempestivamente alle richieste crescenti del Ministero dell'ambiente, peraltro in genere svincolate da
una impostazione programmatica. L'Agenzia ha condotto una complessa azione ricognitiva nei
confronti dei diversi Servizi del Ministero e si è attivata su numerose tematiche.
E' da rimarcare il fatto che l'ente ha evitato scrupolosamente di assumere un ruolo improprio di
"visibilità" politica, che potesse in qualsiasi modo intaccare il primato del Ministero o, comunque,
produrre confusione nella ripartizione dei ruoli; si è impegnato invece per costruire un rapporto di
tipo collaborativo, sia per la predisposizione degli atti d'interesse dell'Agenzia, sia per concordare un
programma di sviluppo graduale del proprio ruolo, con un'impostazione organica e non episodica
delle attività di servizio.
Elementi centrali del rapporto sono attualmente quelli connessi al trasferimento del SINA e
all'attribuzione all'ANPA della funzione strategica di "Focal Point" nazionale dell'Agenzia europea
dell'ambiente.
Con le direttive trasmesse nel gennaio 1998, il Ministro ha indicato le priorità programmatiche alle
quali deve rispondere l'attività di consulenza e servizio tecnico dell'ANPA.
Le tematiche più significative sulle quali l'ente si è attivato su richiesta del Ministero dell'ambiente
sono accennate nei successivi paragrafi dedicati alle attività di linea.
Per quanto riguarda gli altri Ministeri, sono da citare le collaborazioni con il Ministero della sanità e
con il Ministero dell'industria, oltre che per i decreti attuativi del D.Lvo 230/95, per l'avvio a
soluzione del complesso nodo rappresentato dalla disattivazione degli impianti nucleari e dalla messa
in sicurezza dei rifiuti radioattivi.
Una collaborazione pluriennale è in corso con il Ministero dei trasporti sulle problematiche attinenti ai
trasporti di merci pericolose.
2.4. Rapporti con altri enti tecnico-scientifici
In coerenza con i propri compiti istituzionali, l'ANPA ha posto tra gli obiettivi prioritari l'acquisizione
di un ruolo di riferimento nazionale per le strutture esperte e gli enti scientifici operanti in campo
ambientale. Si è quindi impegnata in questi anni in una strategia di promozione di attività coordinate
che valorizzino le competenze e i ruoli reciproci in un'ottica di rete. Il punto d'incontro proposto ai
diversi soggetti, finora di solito concorrenziali, è il comune interesse al potenziamento del ruolo delle
strutture esperte, come fattore di efficienza delle politiche pubbliche.
L'Agenzia ha avviato inoltre la predisposizione di una banca dati dei centri di competenza
ambientale, in cui siano censite e prequalificate, su base di adesione volontaria all'iniziativa, tutte le
competenze scientifiche di rilievo ambientale esistenti sul territorio nazionale. Lo scopo è di attivare in
modo sistematico e coordinato le notevoli risorse tecnico-scientifiche disponibili nel Paese, operanti
attualmente in condizioni di sostanziale separatezza, costruendo progressivamente una committenza
unitaria ANPA-ARPA, con l'obiettivo di contribuire alla formazione di una vera e propria rete
nazionale.
Questa strategia ingloba il compito di promozione della ricerca che la legge 61/94 attribuisce
all'ANPA. Sono stati individuati gli apporti scientifici necessari all'esplicazione dei compiti di istituto,
stipulando accordi con numerosi enti ed università. Si segnalano in particolare:
l'ENEA, al quale si è proposto un rapporto non competitivo, ma di collaborazione piena. I
due enti hanno sottoscritto una lettera d'intenti nel maggio 1995 e una convenzione nel gennaio
1997; hanno inoltre concordato un primo programma di attività comuni, con un investimento
di circa 5 miliardi di lire; infine, è stato elaborato uno schema di convenzione trilaterale tra i
due enti e il Ministero dell'ambiente, che è all'esame di quest'ultimo, in ottemperanza alla
disposizione della legge 61/94 (art. 1, comma 4);
l'ISTAT, con il quale è stata firmata nel settembre 1997 una convenzione quadro per la
collaborazione sui dati ambientali. In particolare, è previsto un significativo supporto
dell'ISTAT per la realizzazione del sistema conoscitivo nazionale sull'ambiente, soprattutto per
quanto attiene alla predisposizione degli indicatori di pressione, in riferimento agli analoghi
programmi in sede UE (EUROSTAT).
l'UNI e il SINCERT, con i quali sono stati stipulati accordi, fin dal 1995, soprattutto per la
collaborazione in tema di EMAS ed ECOLABEL;
l'UNIONCAMERE, con la quale sono stati sottoscritti due accordi, nel 1996 e nel `97, per i
dati ambientali riguardanti il sistema delle imprese;
l'Istituto Superiore di Sanità, con il quale è stata definita una convenzione per la collaborazione
nei campi del monitoraggio ambientale, dell'ecotossicologia, della gestione dell'informazione e
della formazione ambientali;
il Servizio Meteorologico dell'Aeronautica Militare, con il quale è stata rinnovata ed estesa
una convenzione per l'acquisizione dei dati meteorologici necessari alla gestione delle
emergenze radiologiche.
Per quanto riguarda l'ICRAM, è stata inviata al Ministero dell'ambiente una proposta di decreto, ai
sensi dell'art. 1-bis, comma 6, della legge 61/94, per regolamentare i rapporti tra i due enti.
Sono in corso di definizione accordi con altri enti e strutture scientifiche, mentre con numerose
università sono stati attivati progetti di ricerca, istituiti posti di dottorati di ricerca, organizzate
iniziative di formazione.
2.5. Rapporti con AEA, Agenzie ed altri enti esteri
Il Ministero dell'ambiente ha deciso di trasferire all'ANPA la funzione di "Focal Point" nazionale
dell'Agenzia europea dell'ambiente. Ciò, insieme con il trasferimento in atto del SINA, conferisce
all'ANPA il ruolo di riferimento unitario per tutta l'attività conoscitiva condotta dai diversi soggetti su
scala nazionale e regionale, con evidenti benefici di razionale impiego delle risorse.
Rapporti sono stati avviati con l'EPA degli Stati Uniti, la più antica ed autorevole delle Agenzie
ambientali nel mondo, e con le Agenzie della Germania, della Gran Bretagna e dell'Olanda. Altri
contatti verranno avviati nel corso del `98 con le Agenzie di Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia,
Francia, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Norvegia, Portogallo, Spagna, Svezia. Con questi enti
verranno definiti protocolli d'intesa per lo scambio di informazioni e la collaborazione tecnica.
Altri contatti sono in corso, su varie tematiche di rilievo ambientale, con l'OCSE, l'UNEP,
l'Organizzazione per la Cooperazione con i Paesi del Centro e dell'Est Europeo, l'ECE.
Particolarmente rilevante la partecipazione al progetto IMPEL, sostenuto dalla Commissione
Europea, sull'applicazione delle normative europee in campo ambientale.
Nel settore nucleare, l'ANPA collabora da molto tempo con l'IAEA e con la NEA/OCSE, oltre che
con i più prestigiosi enti di controllo (NRC statunitense, DSIN francese, BfS tedesca).
Va segnalato infine che, per favorire i rapporti con gli enti omologhi del Nordamerica, è stata
costituita una rappresentanza dell'Agenzia a Washington.
2.6. Relazioni con associazioni ambientaliste, organizzazioni imprenditoriali,
sindacati
Nel `98 sarà avviata un'attività organica di relazioni con le organizzazioni imprenditoriali, le
associazioni ambientaliste e le organizzazioni sindacali, come stabilito nel Regolamento di
organizzazione dell'Agenzia. A tal fine, sono in corso di definizione un regolamento e un programma
di lavoro.
E' stata intanto definita con Confindustria un'importante convenzione che prevede l'approfondimento
delle problematiche connesse all'inserimento del fattore ambientale nelle strategie di impresa, al
potenziamento del ruolo delle Agenzie ambientali e alla semplificazione delle procedure
amministrative.
2.7. Attività in materia di sicurezza nucleare e radioprotezione
Di particolare rilievo le attività svolte dall'Agenzia nel suo ruolo di autorità nazionale di controllo nel
settore nucleare e della tutela dalle radiazioni ionizzanti.
Al di là della prosecuzione delle attività autorizzative - istruttoria tecnica e espressione di pareri alle
amministrazioni competenti - e della vigilanza ordinaria e straordinaria, l'azione svolta in questo
settore nel corso del triennio è stata mirata a porre in essere un nuovo e più attivo approccio nei
confronti degli esercenti degli impianti nucleari e a sviluppare pienamente la capacità propositiva
dell'ente, grazie anche all'organico inserimento di tali funzioni nel contesto più ampio del ruolo
proprio di un'Agenzia ambientale.
Al controllo diretto sul rispetto delle prescrizioni impartite agli esercenti, che spesso richiedono loro
impegni a lungo termine, finalizzati ad esempio al condizionamento dei rifiuti radioattivi, è stata
affiancata la verifica del raggiungimento sequenziale di obiettivi intermedi, concordemente definiti. In
tal modo, l'immediatezza degli interventi correttivi eventualmente necessari meglio garantisce il
raggiungimento dell'obiettivo finale.
L'Agenzia ha condotto un'intensa azione propositiva volta a dare soluzione ai problemi, ancora
aperti, legati alle attività nucleari - produzione di energia e ricerca - che sono state svolte in Italia sino
alla seconda metà degli anni `80, quando, a seguito dei referendum popolari, fu deciso lo
spegnimento degli impianti nucleari allora in esercizio. A fronte della sostanziale assenza di iniziative
che da allora si è registrata, e che se si protraesse farebbe scendere la sicurezza di quegli impianti a
livelli inaccettabili, l'ANPA ha in diverse sedi sollecitato l'assunzione di precise decisioni per una
sistemazione meno precaria dei rifiuti ancora presenti negli impianti e per il decommissioning,
proponendo un progetto nazionale che coinvolga esercenti, autorità di controllo, amministrazioni e
istituzioni e indicandone gli obiettivi e gli strumenti. Lo sviluppo e l'esecuzione di tale progetto
dovrebbero rappresentare per l'ANPA uno dei più rilevanti impegni per l'immediato futuro.
A questi temi l'Agenzia ha tra l'altro dedicato due conferenze pubbliche, la prima nel luglio 1995, la
seconda nel novembre `97, che hanno richiamato una notevole attenzione su tali questioni e hanno
fatto registrare una importante condivisione degli obiettivi da parte del Governo.
Alla diffusione dell'informazione in campo nucleare l'Agenzia ha d'altra parte riservato un impegno
particolare: ha suscitato grande interesse, nell'aprile 1996, la conferenza nazionale organizzata in
occasione del decimo anniversario dell'incidente di Chernobyl, che servì a fare il punto sulle cause
dell'incidente stesso, sulle valutazioni più aggiornate delle sue conseguenze sanitarie e ambientali e sui
livelli di sicurezza che presentano oggi i reattori ancora in esercizio nei paesi dell'Europa orientale. In
quell'occasione, l'Agenzia ha dimostrato una capacità di divulgazione scientifica e di informazione
obiettiva e non reticente, che ha avuto pochi riscontri in altri paesi.
La possibilità che incidenti transfrontalieri possano interessare l'Italia non è stata peraltro, per
l'Agenzia, solo materia di studio. Soprattutto in relazione a tali eventualità, l'ANPA ha infatti
realizzato una prima rete di monitoraggio automatico della radioattività in aria, composta da tre
stazioni, localizzate opportunamente sul territorio nazionale per dare sin d'ora una buona copertura
generale, e da un centro di controllo posto presso la sede dell'Agenzia, dove pervengono con
continuità i dati radiometrici dalle stazioni e dove giungerebbe il segnale d'allarme in caso di livelli
anomali di radioattività.
Il sistema è attualmente in fase di collaudo e verrà presto completato con altre quattro stazioni simili
a quelle già installate e con una seconda rete, costituita da strumentazione più semplice, ma a maglia
più fitta, che consentirà di seguire con maggior precisione l'andamento della dispersione di eventuali
nubi radioattive. Con ciò, si pone riparo a un ritardo storico del nostro paese.
Sotto il profilo della prevenzione, l'ANPA partecipa attivamente ai programmi internazionali di
collaborazione con gli enti di sicurezza dei paesi dell'Est, programmi il cui scopo è quello di assistere
quegli enti sia ai fini del loro sviluppo tecnico e organizzativo, sia nell'individuazione delle misure
necessarie per l'adeguamento dei livelli di sicurezza degli impianti agli standard internazionali.
Un rilevante impegno è stato dedicato allo sviluppo di diverse linee di attività nel campo della
radioattività ambientale. Oltre al coordinamento tecnico delle reti di monitoraggio - compito che la
normativa di legge affida all'Agenzia e per il quale l'ANPA ha costituito un'apposita Commissione
consultiva con rappresentanti delle Agenzie regionali - sono stati sviluppati ampi programmi di studio
e di ricerca concernenti le sorgenti naturali di radiazioni.
In questo ambito si collocano le attività riguardanti l'esposizione al radon, finalizzate alla
determinazione del potenziale di emanazione di radon dal suolo sulla base di parametri geologici, alla
mappatura del territorio italiano e alla sperimentazione di azioni di rimedio sulle costruzioni. Queste
attività nel loro complesso costituiscono uno dei maggiori impegni di ricerca dell'Agenzia. Vanno
anche menzionate le campagne, condotte con metodologie originali, per la valutazione
dell'esposizione ai raggi cosmici nei voli ad alta quota.
Tra le attività di monitoraggio della radioattività ambientale vanno anche ricordate le campagne
straordinarie di misura condotte annualmente, a partire dal 1995, lungo le coste della Calabria, ed
estese nel 1997 a quelle della Basilicata, per verificare l'eventuale presenza di radionuclidi nelle
acque costiere, sulle spiagge e nei prodotti ittici. Ciò a fronte delle ricorrenti notizie sulla possibile
presenza di sostanze pericolose, ed in particolare di materiali radioattivi, a bordo di relitti di navi
affondate al largo di quelle coste e nell'attesa che dalle indagini in corso, per le quali l'Agenzia sta
dando alla Magistratura un rilevante supporto, giungano notizie definitive.
Per quanto attiene all'attività normativa, l'Agenzia, dopo aver dato un contributo essenziale
all'elaborazione del D. L.vo n. 230/1995, la legge fondamentale in materia di sicurezza nucleare e di
radioprotezione, ha predisposto e trasmesso alle amministrazioni competenti i testi dei decreti
applicativi che le sono stati richiesti. Si tratta in questo caso di un'attività ancora in corso e per la
quale l'ANPA sarà anzi impegnata anche nel prossimo futuro, visto il considerevole numero di
provvedimenti attuativi previsti dal predetto decreto legislativo che debbono ancora essere emanati.
Come s'e' detto, l'avvio delle attività ambientali e il superamento delle principali carenze gestionali
hanno richiesto, fra l'altro, una sensibile riduzione degli addetti alle attività nucleari e la loro parziale
riallocazione, non solo su nuove attività tecniche, ma anche su talune posizioni di responsabilità di
tipo gestionale e amministrativo. Occorrerà perciò, nella breve prospettiva, procedere a un
potenziamento del settore nucleare, anche al fine di colmare i vuoti di competenze che cominciano a
delinearsi a causa dei pensionamenti.
2.8. Attività conoscitive e di controllo
2.8.1. A queste attività l'Agenzia ha attribuito la massima priorità, in quanto, pur rappresentando il
presupposto indispensabile delle politiche pubbliche per l'ambiente, hanno registrato finora i ritardi
storici più gravi del nostro Paese.
La stessa legge 61/94 è nata da un referendum volto a riorganizzare il settore del monitoraggio e dei
controlli, attribuendo all'ANPA un ruolo di riferimento e di coordinamento nazionale e disponendo,
più in particolare, il trasferimento ad essa del sistema informativo nazionale sull'ambiente (SINA).
Il recente avvio di questo trasferimento, insieme con la decisione di attribuire all'ANPA anche la
funzione di National Focal Point nell'ambito della rete EIONET dell'Agenzia europea per l'ambiente,
pongono le premesse per realizzare una rete di conoscenze analoga a quella comunitaria.
2.8.2. In questi anni, in attesa del trasferimento del SINA, sono state concordate forme di
cooperazione con il Servizio VIA del Ministero dell'ambiente, sia per il coordinamento dei progetti
regionali, sia per avviare il necessario processo ricognitivo delle iniziative al fine di ridurre i tempi di
subentro operativo.
Con il Servizio Conservazione della Natura dello stesso Ministero è stato formalizzato un accordo
attraverso il quale l'ANPA garantisce l'attuazione dei compiti affidati all'Italia nell'ambito della
Convenzione delle Alpi. In tale contesto all'ANPA è stata affidata la Presidenza del Gruppo di
lavoro preposto alla progettazione e realizzazione del Sistema di Osservazione e di Informazione
delle Alpi (SOIA), che rappresenta il principale strumento di pianificazione e controllo degli interventi
di salvaguardia dell'ecosistema alpino. La partecipazione alle attività relative al SOIA è stata
giudicata di notevole importanza in quanto il sistema informativo delle Alpi può essere considerato
come una componente del SINA.
La Presidenza del SOIA da parte dell'ANPA ha avuto il merito di realizzare con la collaborazione e
il consenso degli altri stati membri la progettazione del sistema. Il plauso al lavoro di coordinamento
svolto dall'ANPA è dimostrato dalla conferma della Presidenza per un ulteriore biennio, che segnerà
l'avvio della realizzazione del sistema.
2.8.3. Sul piano generale, è stato predisposto il documento contenente i principali elementi di
riferimento (finalità, strategie organizzative, conoscitive e informative, programmazione e
finanziamenti) per la progettazione e realizzazione del Sistema nazionale di osservazione e
informazione in campo ambientale.
Esso rappresenta l'esito di una prima istruttoria tecnica condotta dall'ANPA, finalizzata a evidenziare
gli elementi su cui attivare il sistema delle Agenzie ambientali - che rappresentano i principali soggetti
attuatori/gestori del sistema - ed avviare la concertazione con gli altri soggetti competenti nella
materia (ISTAT, ENEA, UNIONCAMERE, ICRAM, ISS, CNR, Servizi Tecnici Nazionali, ecc.).
Sulla base delle osservazioni e integrazioni ricevute è stato elaborato un primo piano di lavoro con i
seguenti riferimenti prioritari:
l'attuazione formale e sostanziale del trasferimento delle iniziative SINA all'ANPA;
l'esigenza di fornire, come peraltro si è impegnato a fare il governo italiano, un più efficace
contributo al sistema comunitario. In tale contesto si pone ad esempio la riorganizzazione della
struttura italiana di NRC (riferimenti tematici nazionali) e di riferimenti regionali (PFR), per la
concertazione delle attività e per la definizione dei criteri, tenuto conto anche della situazione
tecnico-istituzionale molto differenziata nei diversi contesti territoriali;
l'avvio della costituzione di Centri Tematici Nazionali, almeno per i temi più importanti, anche
attraverso l'aggregazione, in questa fase e laddove compatibile, di più temi (ad es. qualità
dell'aria ed emissioni atmosferiche);
lo sviluppo dei progetti interregionali avviati nell'ambito del programma SINA 1994-96, visti
come precursori di obiettivi di specifici CTN;
l'impostazione delle relazioni con i soggetti tecnici competenti a livello nazionale, nella logica
del sistema proposto, come in parte già avvenuto laddove è stato concordato un piano di
attività;
la realizzazione della rete telematica di interconnessione dei componenti della rete.
Ai fini del trasferimento del SINA, è stata completata la ricognizione delle iniziative progettuali
avviate nell'ambito dei programmi di finanziamento 1988, 1989-91 e 1994-96; tra queste sono state
censite in dettaglio le iniziative e le relative dotazioni tecniche realizzate nell'ambito della costituzione
dei "Primi elementi del Modulo centrale", assieme alle prime basi conoscitive acquisite.
Sulla base della ricognizione dei finanziamenti ancora non impegnati e di una ipotesi di programma di
revoche da effettuare, sono state individuate le risorse finanziarie da mettere a disposizione
dell'ANPA. In base a tali elementi è stata predisposta una prima bozza di decreto, già discussa al
tavolo tecnico della Conferenza Stato-Regioni. Una volta perfezionato il decreto di trasferimento,
saranno completati gli adempimenti tecnico-amministrativi: ricollocazione dei beni trasferiti,
classificazione ed inventario, variazioni degli stati patrimoniali.
E' stata anche avviata una fase di verifica dei prodotti realizzati presso il modulo centrale: la priorità è
stata data all'analisi degli esiti del progetto "Censimento delle risorse esistenti". Inoltre è stata avviata
un'attività per la riorganizzazione della rete RIDEP per il monitoraggio delle deposizioni acide, che
era stata abbandonata dopo i primi 5 anni di funzionamento.
Per l'allestimento del modulo nazionale ANPA del sistema informativo e per l'interconnessione
telematica dei Poli della rete SINA, è stato elaborato uno studio di fattibilità che è stato sottoposto
all'approvazione dell'AIPA. Successivamente sono state svolte tutte le azioni necessarie per
l'acquisizione delle apparecchiature e del software.
Infine per quanto attiene al reporting, uno degli obiettivi prioritari da conseguire attraverso la
realizzazione e la gestione del sistema conoscitivo nazionale, è stata avviata la ricognizione delle
relazioni sullo stato dell'ambiente realizzate da altri organismi esteri e internazionali, dal Ministero
dell'ambiente e dalle Regioni italiane, con l'obiettivo di valutare i diversi metodi di analisi adottati. In
materia di stato dell'ambiente europeo, è stata effettuata la revisione dei capitoli del rapporto
Dobris+3 dell'Agenzia europea per l'ambiente, la cui pubblicazione è prevista per la primavera 1998.
Sul piano degli accordi con altri soggetti esperti in campo nazionale, ai fini della realizzazione del
sistema conoscitivo nazionale, un ruolo importante è stato concordato con l'ISTAT e l'ENEA.
Per quanto riguarda il primo, è in corso di definizione un piano di lavoro che ha come obiettivo
primario la realizzazione del sistema italiano di indicatori di pressione, sulla falsariga dell'equivalente
sistema comunitario sviluppato dall'AEA in collaborazione con EUROSTAT.
Con l'ENEA è stato definito il primo piano di attività nell'ambito della convezione quadro tra i due
enti. Tale piano prevede tra l'altro :
- la ricognizione critica delle metodiche di monitoraggio biologico e di remote sensing;
- la realizzazione di un data base sulla biodiversità dei corsi d'acqua dolce;
- la rassegna critica e lo sviluppo di modelli previsionali;
- il ripristino della rete nazionale di monitoraggio delle radiazioni UV (ozonosfera);
- lo sviluppo di indicatori di desertificazione.
2.8.4. Nell'ambito delle attività conoscitive, come azione complementare e integrata con quella della
realizzazione del sistema di osservazione e informazione, si colloca la definizione di un sistema di
controlli ambientali.
Il punto di partenza per la realizzazione di tale sistema è costituito dalla definizione dei criteri e degli
obiettivi del controllo, con riferimento ai diversi fattori di pressione e alla qualità delle diverse
componenti ambientali. Tale definizione può avvenire sia a livello legislativo, sia, in cascata,
attraverso la predisposizione di guide tecniche con particolare riferimento alle regole operative per il
monitoraggio. Insieme alla definizione di obiettivi e criteri, dev'essere individuato un procedimento
per la verifica di efficacia del sistema.
Su queste basi è stato elaborato un documento di policy, che è attualmente al vaglio delle Agenzie
regionali, al fine di individuare modalità ottimali di coordinamento e collaborazione. E' stato avviato
uno studio di valutazione delle tendenze evolutive della normativa nazionale e comunitaria riguardo ad
obiettivi di qualità e limiti ai fattori di pressione; si collabora inoltre con amministrazioni centrali e
periferiche a iniziative di adeguamento della normativa vigente. E' in corso di elaborazione, infine, un
programma coordinato ANPA/ARPA per l'accreditamento dei laboratori.
L'obiettivo è di operare gradualmente un salto di qualità nelle attività di controllo, in un'ottica di
approccio integrato, e di recuperare i maggiori ritardi registrati in passato. A tal fine, è stata
programmata un'indagine nazionale sullo stato dei controlli ambientali nelle diverse regioni.
Oltre a funzioni di indirizzo e coordinamento, sulla base di quanto previsto da specifiche disposizioni
di legge, l'ANPA si sta attrezzando per svolgere, e in parte già esercita, compiti operativi di controllo
su settori definiti, anche attraverso la costituzione di banche dati. In tale contesto si collocano, fra
l'altro, le attività di sviluppo dei sistemi di controllo dei fitofarmaci e delle sostanze lesive
dell'ozonosfera.
2.9. Rischio industriale. Sostanze pericolose
2.9.1. L'Agenzia ha rafforzato le proprie capacità d'intervento, già di assoluto rilievo, nel campo
dell'analisi e del controllo dei rischi industriali. In tale campo, essa costituisce un centro di eccellenza
di rilievo nazionale e, più in particolare, l'unico punto di riferimento tecnicamente avanzato nella
pubblica amministrazione per le problematiche dei sistemi di gestione della sicurezza.
Di notevole impegno è l'attività ordinaria garantita in questi anni dall'ANPA, anche attraverso la
partecipazione agli organi istruttori (Comitati tecnici regionali dei Vigili del fuoco), lo svolgimento
della funzione di segreteria tecnica della Conferenza di servizi per i rischi industriali presso il
Ministero dell'ambiente, la collaborazione mediante convenzioni con alcune Regioni.
Questa attività ha permesso all'ANPA di avviare la realizzazione di una mappa del rischio industriale
sul territorio nazionale, allo scopo di consentire una conoscenza precisa e aggiornata dei rischi e
dello stato di applicazione della normativa. L'ANPA ha realizzato e gestisce, per conto del Ministero
dell'ambiente, banche dati sull'inventario nazionale delle industrie a rischio, sulla valutazione dei
rapporti di sicurezza, sulla pianificazione dell'emergenza e sull'informazione alla popolazione;
attraverso la georeferenziazione delle informazioni raccolte, sarà inoltre possibile una corretta
individuazione e perimetrazione delle aree critiche.
L'Agenzia ha inoltre dato un rilevante contributo alle attività di normazione tecnica a livello nazionale,
sia attraverso UNI-CTI e UNICHIM, sia nell'ambito di gruppi di lavoro tecnici presso il Ministero
dell'ambiente. In tali sedi, l'ANPA ha coordinato la stesura di numerose regole tecniche e standard
ingegneristici.
Con l'avvio di attività delle prime Agenzie regionali, l'ANPA ha promosso l'aggregazione delle
competenze tecniche esistenti sul territorio nell'ambito della pubblica amministrazione, coinvolgendo
anche le Regioni. In tale ambito, particolare impulso è stato dato all'individuazione di riferimenti
tecnici di supporto all'analisi e al controllo, nonché alle esigenze di formazione del personale.
Nella prospettiva dell'attuazione della direttiva "Seveso II", sulla base delle carenze riscontrate in
passato e delle esigenze di approccio integrato territorio/impianti e di valutazione dei sistemi di
gestione della sicurezza, l'ANPA ha elaborato in collaborazione con le ARPA e le Regioni una
proposta organica di riforma, che ha trasmesso al Ministero dell'ambiente.
Sempre in riferimento ai nuovi indirizzi comunitari, è in corso di elaborazione un impegnativo
programma volto a perseguire, attraverso il coinvolgimento degli altri soggetti tecnici competenti,
l'ottimizzazione del sistema di controllo e il superamento dei maggiori ritardi e delle carenze registrati
in passato. Elemento centrale del programma saranno le attività di formazione.
2.9.2. Al fine di garantire un'efficace protezione dell'ambiente occorre, tra l'altro, individuare gli
agenti chimici, fisici e biologici che possono costituire fonti di rischio e valutare gli effetti connessi con
il loro impiego. Ciò comporta in primo luogo la necessità di una classificazione omogenea e
scientificamente fondata sulle caratteristiche di pericolosità delle diverse sostanze. Per contribuire allo
sviluppo di tale tematica l'ANPA partecipa, in collaborazione con l'Istituto Superiore di Sanità, al
programma globale di armonizzazione dei sistemi di classificazione, che si svolge sotto l'egida delle
Nazioni Unite.
Nell'ambito di una collaborazione pluriennale con il Ministero dei trasporti, l'ANPA è inoltre
impegnata nell'elaborazione e revisione della normativa tecnica internazionale, comunitaria e
nazionale in materia di trasporto di merci pericolose. Di recente, un suo rappresentante è stato
nominato Presidente del Comitato Esperti dell'ONU.
Oltre al coordinamento tecnico con gli operatori del settore, lo studio della documentazione e la
partecipazione alle riunioni internazionali, le attività avviate riguardano lo sviluppo di metodologie atte
a meglio precisare il rischio connesso con alcune rilevanti categorie di sostanze pericolose, quali
liquidi infiammabili e prodotti fitosanitari, lo sviluppo di programmi di ricerca sulle sostanze
pericolose e sulle caratteristiche tecniche dei contenitori di trasporto, l'aggiornamento della struttura
di controllo, con particolare riferimento alla valutazione degli incidenti, alla qualificazione dei
laboratori di prova, alla formazione professionale.
2.10. Qualità ambientale dei processi/EMAS
Su queste tematiche, potenziando professionalità presenti nell'ente, è stato creato un nucleo di
competenza di alto livello che ha consentito di partecipare alla predisposizione del DM 413/95
sull'attuazione del Regolamento UE 1836/93 (EMAS) e, successivamente, molto prima
dell'istituzione del Comitato Ecolabel-Ecoaudit, di realizzare una serie di iniziative per favorire un
rapido avvio del sistema.
In particolare, sono stati stipulati accordi di collaborazione con UNI, SINCERT e
UNIONCAMERE al fine, rispettivamente, di elaborare linee guida per supportare dal punto di vista
tecnico l'applicazione del Regolamento, predisporre uno schema di accreditamento dei verificatori
ambientali (VA), promuovere l'informazione al pubblico e alle imprese. Inoltre, attraverso un
confronto approfondito con i soggetti interessati, sono state formulate proposte di soluzioni e
programmi operativi.
A seguito di tali iniziative, sono state elaborate le proposte di procedure per l'accreditamento dei
verificatori e per la registrazione dei siti; i gruppi di lavoro ANPA/UNI hanno completato
l'elaborazione delle linee guida, pubblicate dall'UNI nel settembre '97; a fine `96, UNIONCAMERE
ha distribuito alle Camere di commercio un set di documenti informativi predisposti dall'ANPA e ha
avviato un'indagine tra le imprese per individuare le esigenze di formazione, gli incentivi auspicati, le
esperienze maturate; è stata predisposta la guida ANPA (su CD-ROM) per l'attuazione dell'EMAS.
Il lavoro svolto dall'Agenzia ha consentito alla Sezione EMAS del Comitato Ecolabel-Ecoaudit di
procedere con grande rapidità, deliberando le procedure per l'accreditamento dei verificatori
ambientali e per la registrazione dei siti. A fine `97, è stato registrato il primo sito italiano.
2.11. Qualità ambientale dei prodotti
In materia di politica ambientale dei prodotti, l'Agenzia ha costruito un centro di eccellenza di livello
europeo e ha sviluppato un programma consistente di attività.
Nelle more dell'istituzione dell'Organismo competente nazionale, è stata assicurata una costante e
qualificata presenza nelle attività nazionali e internazionali sull'Ecolabel comunitario.
In particolare, l'ANPA ha partecipato ai gruppi di lavoro internazionali per la definizione dei criteri
ecologici per i prodotti, diffondendo le informazioni a livello nazionale e sviluppando il confronto con
i diversi gruppi d'interesse (produttori, commercianti, consumatori, ambientalisti); ha inoltre seguito
l'approvazione dei criteri ecologici e la predisposizione dei relativi manuali per l'utente, realizzando
fra l'altro quello per i prodotti tessili.
In base al DM 413/95, l'Agenzia supporta attualmente il Comitato per l'Ecolabel e ha messo a punto
i formulari delle domande per la concessione dell'etichetta; ha inoltre stipulato un accordo con
Unioncamere per la diffusione dell'Ecolabel presso le imprese. Nell'ambito di tale accordo, è stata
condotta un'indagine sull'interesse delle aziende nei confronti dell'etichetta comunitaria e sono in
programma azioni mirate di diffusione della conoscenza e delle procedure per l'Ecolabel.
A seguito di un analogo accordo con l'UNI, l'ANPA partecipa alle azioni di sviluppo della normativa
nazionale e internazionale. In particolare, ha la gestione delle attività nell'ambito delle ISO-14000
relativamente all'Ecolabel (14020) e all'analisi del ciclo di vita (LCA-14040).
Sulla metodologia di LCA, che è alla base di una corretta definizione dell'ecologicità di un prodotto,
è in corso di realizzazione, in collaborazione con l'Associazione Impresa Politecnico di Milano, una
banca dati nazionale per l'esecuzione degli studi relativi al ciclo di vita dei prodotti. Sulla stessa
materia, sono in atto contatti con la US/EPA per la semplificazione della metodologia e l'applicazione
di essa allo smaltimento del prodotto a fine vita.
Anche in base a contatti con la stessa EPA, l'ente ha sviluppato specifiche conoscenze sull'incidenza
degli aspetti ambientali sul costo finale dei prodotti e sulla LCC (Life Cycle Cost).
In collaborazione con alcuni settori ambientali, è stata approfondita la conoscenza sulla progettazione
ambientalmente consapevole dei prodotti (DFE: Design for Environment).
Infine, grazie all'esperienza maturata, l'Agenzia è stata invitata a partecipare alle attività OCSE
relative allo sviluppo di una politica ambientale dei prodotti, con particolare riferimento alla diffusione
dell'uso di prodotti ecologici nella pubblica amministrazione (Green Purchasing). Su tali
problematiche l'ANPA organizzerà, in collaborazione con l'OCSE, una conferenza internazionale.
2.12. Rifiuti
Le linee programmatiche di intervento in materia di rifiuti devono basarsi, in primo luogo, su una
conoscenza il più possibile attenta ed esaustiva delle grandezze in gioco, al fine di individuare ed
attuare obiettivi corretti di prevenzione.
In tale ambito si collocano la realizzazione e la gestione della sezione nazionale del Catasto dei rifiuti
e della banca dati sugli imballaggi e rifiuti di imballaggio che il D.Lvo 22/97 attribuisce all'ANPA. A
tal fine l'Agenzia ha messo a punto un impegnativo programma per la creazione di un vero e proprio
Sistema di contabilità dei rifiuti, di cui si segnalano: l'accordo di programma con Unioncamere;
un'attività di ricerca per la transcodifica dei codici del Catalogo italiano dei rifiuti (CIR) in quelli del
Catalogo Europeo (CER); la revisione del Modello Unico di Dichiarazione ambientale (MUD);
un'attività di ricerca per la valutazione dei fattori di produzione dei rifiuti; lo sviluppo del Sistema
informativo per la gestione del Catasto; la definizione delle modalità di verifica e di elaborazione
statistica dei dati. Per quanto riguarda nello specifico la transcodifica CIR-CER, i lavori sono in via
di completamento ed è probabile che il relativo manuale venga allegato all'emanando decreto di
istituzione del Catasto.
I dati acquisiti attraverso il MUD, peraltro, concorrono solo in parte alla creazione di detto Sistema
di contabilità che, a regime, sarà alimentato da flussi di informazione provenienti da tutti i soggetti
pubblici e privati che, a vario titolo, raccolgono dati in materia.
In tal senso tornerà utile l'accordo di collaborazione stipulato con l'ISTAT, che inizialmente è
orientato alla realizzazione del SINA, di cui il Catasto dei rifiuti è parte integrante. Ulteriori accordi
saranno stipulati con le Regioni, le Province, l'Albo delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti
anche ai sensi dell'articolo 8, comma 5 del Regolamento dell'ANPA di recente adozione.
Attività analoghe, in parte integrate con quelle relative al Catasto, sono state avviate in materia di
banca dati sugli imballaggi.
Altra linea prioritaria, è costituita dal supporto alla predisposizione della normativa tecnica.
In tale ambito e in accordo con le ARPA, sono in via di elaborazione documenti tecnici di riferimento
per la definizione delle norme previste dal decreto 22/97. In particolare, è stato elaborato un
documento relativo alla determinazione dei limiti di accettabilità dei siti inquinati in relazione alla
destinazione d'uso, alle procedure di riferimento per il prelievo e l'analisi dei campioni, ai criteri
generali per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, nonché ai
criteri per la redazione dei piani di bonifica. Sono stati inoltre prodotti una prima bozza di guida
tecnica in materia di discariche secondo gli indirizzi comunitari in materia (Proposta di direttiva per il
Consiglio COM (97) 105 finale) e un documento tecnico che affronta tutte le problematiche
connesse alla gestione dei veicoli a fine vita e costituisce il riferimento per l'elaborazione di uno dei
decreti ministeriali.
Relativamente all'aggiornamento del quadro di riferimento sulla prevenzione della quantità e
pericolosità dei rifiuti ed alla definizione di criteri e obiettivi in materia di prevenzione, l'ANPA, anche
in collegamento con altri soggetti tecnici nazionali ed esteri, ha attivato studi nel campo delle
tecnologie pulite, oltre che indagini conoscitive sulla situazione internazionale in materia di
prevenzione.
Una serie di attività - come l'utilizzo di strumenti quali LCA/LCI per una gestione sostenibile dei rifiuti
- rientrano tra le linee di ricerca che l'Agenzia ha avviato in collaborazione con l'EPA e con l'ENEA.
In materia di gestione della frazione organica dei rifiuti, l'Agenzia ha affidato al CRPA (Centro
ricerche produzioni animali) uno studio relativo ai metodi analitici ed ecotossicologici per la
caratterizzazione di compost di elevata qualità ed alla certificazione di qualità ambientale ed
agronomica dei compost prodotti da matrici organiche selezionate.
E' stato inoltre predisposto un documento tecnico in materia di gestione di beni durevoli finalizzato
alla definizione dell'accordo di programma previsto dal D.Lvo 22/97.
E' stata, infine, attivata una collaborazione con l'Osservatorio nazionale sui rifiuti che prevede
inizialmente un supporto tecnico su due suoi specifici compiti:
predisposizione di un rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di
imballaggio;
esame del Programma generale di prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di
imballaggio e dei Programmi specifici sulla gestione degli imballaggi presentati dai produttori
non aderenti ai Consorzi di filiera.
2.13. Agenti fisici
E' in corso di realizzazione un impegnativo programma di attività nel settore dell'inquinamento
acustico, mentre si stanno avviando azioni nel campo dell'inquinamento elettromagnetico.
Tra la attività più significative, si colloca la realizzazione del Laboratorio Metrologico per grandezze
acustiche (per il quale è in corso la procedura di verifica e accreditamento da parte dell'Istituto
Elettrotecnico Italiano "G. Ferraris"), che rappresenta il primo passo verso lo sviluppo di un centro di
riferimento nazionale per la taratura di strumenti per la misura di agenti fisici in generale (rumore e
vibrazioni, radiazioni non ionizzanti).
Nell'ambito del sistema ANPA-ARPA, è stato costituito un gruppo di lavoro come osservatorio
permanente sulle problematiche dell'inquinamento da rumore e sullo stato di attuazione della
normativa, che curerà la predisposizione di rapporti e guide tecniche. E' stato elaborato un primo
documento, "Linee guida per la redazione dei piani comunali di risanamento acustico", di imminente
diffusione presso gli amministratori locali.
L'ANPA ha fornito un significativo contribuito al Ministero dell'ambiente per la definizione di
provvedimenti relativi, tra l'altro, alla determinazione dei valori limite, alle tecniche di rilevamento e
misurazione, ai requisiti acustici delle sorgenti sonore nei luoghi di intrattenimento. In questi stessi
ambienti, su richiesta del Ministero, ha anche effettuato una campagna di misura per la valutazione
dei livelli sonori; un'altra indagine è stata effettuata all'autodromo di Monza durante l'effettuazione del
Gran Premio 1997.
Tra le attività programmate e in parte avviate, si segnala la realizzazione di un catasto informatico
nell'ambito della struttura del SINA per quanto riguarda la componente rumore (Osservatorio
Acustico Nazionale). Tale attività prevede il coinvolgimento delle ARPA, del Ministero
dell'ambiente, nonché della Società Autostrade, delle Ferrovie, della TAV e di enti quali CNR,
ISTAT, ENEA. Ad oggi, è stato predisposto all'interno dell'Agenzia uno studio di fattibilità del
progetto, per il quale si è già ottenuto il parere positivo da parte dell'AIPA, ed è in corso
l'affidamento di un incarico per la progettazione e realizzazione del sistema.
Infine, in collaborazione con l'Università di Perugia, è stato predisposto un progetto di ricerca per la
riduzione del rumore prodotto dai veicoli direttamente alla fonte di emissione (marmitta), che è stato
di recente approvato e in parte finanziato dal Ministero dell'ambiente nell'ambito del PTTA
1994-1996.
In materia di radiazioni non ionizzanti, si è conclusa una prima fase di supporto al Ministero
dell'ambiente per la predisposizione di una proposta di legge-quadro sui campi elettromagnetici, che
è stata presentata al Consiglio dei Ministri e ha cominciato l'iter parlamentare. L'Agenzia, in
collaborazione con le ARPA, opererà un approfondimento tecnico del testo al fine di eliminare le
carenze riscontrate.
Nell'ambito di un gruppo ANPA-ARPA, analogo a quello per l'acustica, oltre alla normativa, si
stanno sviluppando tematiche relative all'informazione al pubblico, nonché alle tecniche e
metodologie di misura, al fine di rendere omogenei i controlli sul territorio relativamente alle diverse
sorgenti di emissione.
Infine su richiesta del Ministero dell'ambiente, è in programma un'attività sperimentale di
impostazione di un sistema di monitoraggio dei campi elettromagnetici e delle conseguenze indotte,
anche su base epidemiologica, per il territorio della Provincia di Bergamo.
2.14. Altre attività
Formazione - Informazione. Pur nell'ambito delle ristrettissime risorse disponibili, sono state
avviate iniziative anche in relazione a questi due importanti compiti che la legge affida all'Agenzia.
Le esigenze di formazione risultano in particolare rilevanti, se si tiene conto anche dei processi di
riconversione che hanno interessato e continueranno ad interessare larga parte del personale delle
agenzie ambientali, precedentemente addetto a compiti operativi differenti.
Già nel corso del primo anno di attività, sono stati organizzati corsi a carattere sperimentale su temi
di largo interesse, quali quelli dell'acustica e della qualità dei prodotti. Sono stati poi istituiti, a partire
dall'anno accademico 1996-1997, posti aggiuntivi di dottorato di ricerca presso le principali
università italiane.
L'Agenzia ha inoltre assegnato alcune decine di borse a giovani laureati, per l'esecuzione di studi e
ricerche, presso diverse unità dell'Agenzia stessa, su temi innovativi che hanno suscitato notevole
interesse.
Per quanto attiene all'informazione, oltre a diverse iniziative specifiche, alcune delle quali - convegni,
conferenze e seminari svolti sui vari argomenti - sono state menzionate in precedenza, l'Agenzia ha
provveduto a definire un progetto organico di comunicazione che verrà attuato già a partire da
quest'anno. Esso include peraltro anche attività già avviate, in particolare la pubblicazione di "lettera
ANPA", un bollettino di informazione giunto al quinto numero.
VIA. Pur possedendo esperienze e competenze tecnico-scientifiche di rilievo in materia di
valutazione di impatto ambientale, l'Agenzia ha ritenuto opportuno destinare le risorse, comunque
ridotte, alle attività prioritarie sopraelencate, in considerazione del ruolo marginale affidatole dalla
normativa di settore. E' stata pertanto sviluppata un'attività limitata, di cui si segnalano in particolare:
la definizione, in collaborazione con il Servizio VIA del Ministero dell'ambiente, di un piano di
supporto tecnico-scientifico alla Commissione VIA, sia per l'elaborazione di guide tecniche, sia per
l'istruttoria tecnica dei SIA; un'attività di follow-up degli accordi procedimentali previsti dai
programmi per l'alta velocità, a supporto dell'Osservatorio ambientale; attività afferenti a
metodologie di valutazione degli impatti di determinate categorie progettuali; attività di supporto
tecnico alle ARPA; validazione di modelli meteo-diffusivi utilizzati negli studi d'impatto sull'atmosfera;
esame comparato delle categorie progettuali previste dalla nuova Direttiva VIA, dal DPR 12 aprile
1996 e dalla Direttiva IPPC, ai fini della semplificazione e del coordinamento dei procedimenti
amministrativi.
In prospettiva, nell'ipotesi di significative innovazioni nella normativa di settore, l'Agenzia sarebbe in
grado di attrezzarsi, con limitate integrazioni di personale, per sviluppare una rilevante attività di linea.
Rischio naturale. Sulle problematiche relative al rischio naturale, le attività dell'Agenzia, condotte di
norma in collaborazione con istituzioni di punta italiane e straniere, sono finalizzate al miglioramento
del bagaglio conoscitivo sulla vulnerabilità dell'ambiente fisico e ad azioni di supporto per interventi
preventivi ed emergenziali di riduzione del danno associato ad eventi estremi.
In tale contesto si collocano le attività di studio realizzate, in collaborazione con l'ARPA della
Toscana, a seguito dell'evento alluvionale della Versilia.
Tra le altre tematiche affrontate, si segnalano: l'impatto della variazione del livello del mare nelle aree
costiere (in collaborazione con l'ENEA e il CNR); la difesa del suolo nelle aree montuose, compresa
l'applicazione delle tecniche di ingegneria naturalistica; la catalogazione delle faglie capaci (progetto
ITHACA).
Qualità dell'aria. A causa dell'attuale sottodimensionamento dell'organico, l'attività in questo
settore è stata rivolta principalmente all'organizzazione dei flussi, all'elaborazione e diffusione delle
informazioni, alla promozione di attività di ricerca.
Sono state avviate le attività inerenti alla riorganizzazione della rete delle deposizioni acide (RIDEP),
con l'obiettivo di pervenire alla stesura di un progetto esecutivo nel corso del 1998, in collaborazione
con l'Istituto di Idrobiologia del CNR e con le ARPA. Ai fini dell'elaborazione dei dati di misura e
per la loro correlazione con le emissioni da sorgenti territoriali, è stato affidato un incarico di ricerca
all'Università di Brescia. Sono stati già conseguiti risultati significativi in merito all'applicabilità della
metodologia CORINAIR, per il trasporto transfrontaliero di precursori acidificanti, modello Idem a
traiettorie orientato ai recettori, per le deposizioni secche e umide di composti acidificanti, per i
processi di trasformazione e deposizione.
Si è conclusa la partecipazione al progetto internazionale di verifica e validazione di modelli a lunga
distanza, ETEX, e sono state prodotte, in collaborazione con il CNR-ICG, le relazioni scientifiche
che ne illustrano i risultati. E' stata avviata la formalizzazione della partecipazione all'azione concertata
europea RTMOD coordinata dal JRC Ispra.
Qualità delle acque. Anche per questo tema valgono le stesse considerazioni, in relazione
all'organico, svolte per la qualità dell'aria. E' stata data pertanto priorità allo sviluppo della base
conoscitiva dell'Agenzia che, per gli aspetti di qualità, è strettamente correlata agli esiti delle attività
per la determinazione di un sistema nazionale di classificazione. Oltre agli aspetti riguardanti il
monitoraggio della qualità dell'acqua, l'ANPA ha collaborato con l'ISTAT per l'elaborazione dei dati
dell'indagine sugli impianti di depurazione e i commenti tecnico-scientifici alle tavole in corso di
pubblicazione; queste attività sono complementari alla messa a punto di un rapporto tecnico sullo
stato della depurazione in Italia.
Un altro impegno di rilievo ha riguardato il censimento e la qualificazione dei corsi d'acqua
salmonicoli e ciprinicoli in tre regioni meridionali, in base alla disposizione di cui al DPR 1/7/97. Tale
attività deriva da una procedura d'infrazione avviata dalla UE nei confronti del nostro Paese per la
mancata attuazione della Direttiva CEE/78/659 sulla tutela delle acque destinate alla vita dei pesci, a
quasi vent'anni dall'emanazione. Il Governo ha esercitato i poteri sostitutivi, previsti dal D.Lvo n.
130/92 di recepimento della direttiva, avvalendosi dell'ANPA, che ha assolto il compito in tempi
strettissimi.
Tra le altre attività di supporto svolte per il Ministero dell'ambiente, si segnalano: la partecipazione
all'esame dello stato di salute del lago di Piediluco e la verifica dello stato dei lavori per il
risanamento del litorale e delle retrostanti zone umide di interesse internazionale dell'area
metropolitana di Cagliari.
L'ANPA infine partecipa ai gruppi di lavoro europei e nazionali per la predisposizione della direttiva
comunitaria e del testo unico nazionale sulle risorse idriche.
Biodiversità e monitoraggio biologico. L'ente è impegnato in diverse attività relative al
monitoraggio e controllo della biodiversità, sia nell'ambito del "Topic Centre for Nature
Conservation" (ETC/CN) dell'Agenzia Europea, sia attraverso una rete di soggetti esperti in campo
nazionale.
E' stato prodotto un primo documento sullo "Studio Pilota nella Regione Biogeografica Alpina", che
l'ANPA ha svolto in qualità di Project Leader sulla materia nell'ambito dell'ETC/CN. Tale studio è
finalizzato a verificare l'efficacia operativa della metodologia per la valutazione dello stato e degli
andamenti della biodiversità in Europa, sviluppata dall'ETC/CN. Su tale argomento è stata condotta,
in collaborazione con il Dipartimento di Biologia Vegetale dell'Università di Roma La Sapienza, una
prima campagna sperimentale nella regione alpina (Monte Bondone, Dolomiti Bellunesi, Val di
Tires), per l'individuazione delle specie e degli habitat caratteristici e la definizione di giudizi di qualità.
L'attività di monitoraggio e tutela della biodiversità, peraltro, è stata estesa dall'iniziale riferimento a
singoli ecosistemi alle interconnessioni tra di essi (reti ecologiche). Su tale tema è stato condotto uno
studio finalizzato alla ricognizione delle esperienze sviluppate in Europa. Sono stati inoltre avviati la
raccolta di documentazione e il censimento dei soggetti attivi in Italia sull'argomento, tentando altresì
di promuovere un programma concertato in campo nazionale.
Nell'ambito della Convenzione ANPA-ENEA, è stato programmato uno studio pilota per la
creazione, sulla base del "clearing house mechanism" (CHM), di un sistema di gestione delle
informazioni sulla biodiversità in Italia. Lo scopo è di consentire al nostro Paese di dar seguito agli
adempimenti, concordati in ambito europeo in seno agli organismi tecnici preposti
(E.E.A.-Environmental European Agency, I.T.E.-Insitute of Terrestrial Ecology, W.C.M.C.-World
Conservation Monitoring Centre), per la realizzazione di una "Clearing House" internazionale sulla
biodiversità.
Per quanto concerne il monitoraggio biologico, tenuto conto che il livello di sviluppo di tale metodo è
attualmente molto differenziato in funzione delle diverse componenti ambientali - maturo per le
acque, molto iniziale per il suolo -, è stato avviato uno studio volto a fornire un quadro completo
sullo stato dell'arte a livello nazionale e internazionale, anche al fine di formulare strategie di sviluppo,
ricerca e sperimentazione in relazione all'impiego dei bioindicatori per il controllo e la valutazione
della qualità ambientale e di predisporre linee-guida su metodiche di monitoraggio standardizzate.
Per le componenti acque e aria sono state anche avviate attività a carattere operativo. In particolare,
è stato affidato un incarico per l'espletamento dello studio di fattibilità di un progetto che, attraverso il
monitoraggio biologico dei corsi d'acqua italiani, consentirà la redazione di una _ Carta nazionale
della qualità ecologica delle acque interne_. Tale progetto, che si inquadra nel più ampio programma
di realizzazione del Sistema nazionale di osservazione e informazione, consentirà di ottenere uno
stato di riferimento iniziale per la qualità delle acque, e di stabilire le modalità con cui effettuare il
monitoraggio su base programmatica. Ciò rappresenta l'indispensabile strumento di verifica nel
tempo dei livelli di conseguimento degli obiettivi di qualità previsti dall'emananda normativa-quadro in
materia di tutela delle acque.
Per quanto riguarda la componente aria, è stata avviata una collaborazione con l'ARPA Toscana per
la realizzazione di un progetto per il mappaggio della qualità dell'aria nella regione, attraverso l'uso
dei licheni epifiti. Tale progetto dovrebbe fornire gli elementi di fattibilità dell'impiego di tali tecniche a
livello nazionale.
Effetti globali-Ozono. Tra le questioni globali, è stata considerata prioritaria quella relativa alla
protezione dell'ozono stratosferico, sulla base del criterio che privilegia le attività dell'Agenzia
derivanti da obblighi di legge.
La legge 549/93 e successive modificazioni assegna all'ANPA compiti di carattere conoscitivo, di
controllo sull'applicazione della legge e di supporto tecnico-scientifico al Ministero dell'ambiente. E'
stato perciò avviato un programma articolato di attività che prevede, fra l'altro, l'analisi sistematica
delle sostanze alternative sulla base dell'impatto ambientale complessivo, la disponibilità,
l'economicità, la tossicità, la pericolosità, l'efficienza energetica, gli effetti indotti.
Per l'esercizio delle funzioni di controllo in materia di tempi di dismissione delle sostanze lesive e di
utilizzazione di prodotti sostitutivi consentiti, è in corso di completamento e verifica una banca dati,
realizzata sulla base delle comunicazioni da parte di utilizzatori, detentori e produttori di sostanze
lesive. Saranno poi predisposti una scheda per campagne periodiche di verifica e una proposta di
piano d'azione per il controllo del commercio illegale di sostanze lesive.
3. Conclusioni
Quel che oggi ho la soddisfazione di presentare - come presidente dell'ANPA, ma anche come
promotore del processo riformatore che ha portato alla sua nascita - in riferimento all'attuazione della
legge 61/94, è un bilancio importante.
Ci sono luci e ombre, elementi persistenti di incertezza e precarietà, squilibri territoriali gravi; i risultati
possono apparire lontani da quelli che si sarebbero potuti ottenere con una sollecita attuazione della
legge. E tuttavia, nel raffronto con la situazione fallimentare degli anni 1994 e `95, le acquisizioni
appaiono di grande rilievo e gli elementi positivi prevalgono nettamente.
Malgrado gli ostacoli e i ritardi, si è messo in moto un processo di riforma di grandissima portata,
che interessa i livelli nazionale e regionale. Si sta formando per la prima volta, sul territorio nazionale,
il settore tecnico ambientale: quello che, una volta a regime, garantirà al governo dell'ambiente
l'attrezzatura tecnica per l'avvio di politiche sistematiche di prevenzione e risanamento. E' un
processo irreversibile che, in prospettiva, potrà consentire all'Italia di acquisire, in seno all'Unione
Europea, un ruolo attivo e non marginale nell'elaborazione delle politiche ambientali.
Il tentativo di impedire l'attuazione della riforma sui controlli ambientali è stato dunque, per ora,
battuto. L'ANPA e le ARPA hanno cominciato ad operare.
Al gennaio 1998, dodici Regioni e Province Autonome hanno istituito le loro Agenzie: Piemonte,
Valle d'Aosta, Trento, Bolzano, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana,
Umbria, Marche, Basilicata. Quel che più conta, non si tratta di vicende istituzionali separate: le
nuove Agenzie confluiscono in un sistema che coinvolge, sulla base delle reciproche autonomie, il
centro e il territorio, attraverso un processo coordinato e politicamente guidato dal Consiglio delle
Agenzie, in cui l'ANPA esercita il ruolo d'iniziativa e d'indirizzo tecnico che le è proprio.
L'elenco delle ARPA già istituite dimostra che gli squilibri tra le regioni tendono ad aggravarsi. Il
Centro-Nord, con le preoccupanti eccezioni di Lombardia e Lazio, procede molto più rapidamente
del resto del paese. Colpisce l'immobilismo totale - con l'unica e quindi particolarmente meritoria
eccezione della Basilicata - delle Regioni del Mezzogiorno, per le quali a nulla sono valse le
sollecitazioni ripetutamente esercitate dall'Agenzia nazionale. Dispiace che il problema non abbia
ancora avuto, a parte una rapida discussione, adeguata trattazione in seno alla Conferenza
Stato-Regioni.
Anche per l'ANPA, l'attuazione della legge 61/94 ha fatto notevoli passi avanti.
Lo Statuto dell'ente è stato approvato il 5 gennaio 1996 ed è entrato in vigore nel giugno successivo.
Il Direttore si è insediato il 13 novembre 1996.
Il Regolamento che disciplina le modalità di organizzazione dell'ente è stato emanato il 4 giugno 1997
ed è entrato in vigore nell'ottobre successivo. Esso risente in diverse parti di un'impostazione che
tende a porre l'Agenzia in un regime di subalternità rispetto all'Amministrazione vigilante. Si tratta
tuttavia di un'importante acquisizione, che consente all'ente di avviare la sua fase di attività a regime.
Con questo atto, infatti, l'attuazione della legge passa in parte nelle mani dell'ANPA, che deve
provvedere alla definizione della struttura organizzativa e della relativa pianta organica del personale.
Le deliberazioni del Consiglio a tale riguardo sono previste per i prossimi giorni. Di notevole rilievo è
infine il trasferimento del SINA all'ANPA, di cui il Regolamento disciplina le modalità.
Anche se ancora manca il relativo DPCM, nel dicembre 1997 è stato deciso l'inserimento
dell'Agenzia nazionale nel comparto di contrattazione collettiva degli enti di ricerca e
sperimentazione, mentre le ARPA sono state temporaneamente assegnate al comparto sanitario.
Con ciò, sia pure a distanza di quattro anni dall'approvazione della legge, si dota il personale di un
contratto di lavoro (in precedenza, si era ottenuta l'applicazione al personale ANPA del rinnovo
contrattuale ENEA) e si dà all'ente certezza di procedure e la piena disponibilità degli strumenti
normativi che derivano da uno stato giuridico definito.
Degli adempimenti previsti dalla legge 61/94, restano ancora da operare i trasferimenti di personale e
l'unificazione in capo all'ANPA, superando la proliferazione di comitati e commissioni, del supporto
tecnico al Ministero dell'ambiente.
Quello delle risorse umane è il problema principale. Finora, l'investimento operato dalle Regioni sulle
ARPA è stato mediamente più rilevante di quello realizzato a favore dell'Agenzia nazionale. Se
questo squilibrio non dovesse essere tempestivamente superato, l'ANPA rischierebbe la
marginalizzazione.
Tuttavia, anche se gli effetti dei provvedimenti attuativi ancora non si avvertono, già oggi l'ANPA si
presenta come un ente dinamico, che garantisce i capisaldi della buona amministrazione e comincia a
produrre servizi tecnici di alto livello. Malgrado i persistenti problemi di gestione, si tratta di un ente
con potenzialità integre che in breve tempo, se si darà corso agli incrementi di personale previsti dalla
legge, potrà svolgere al meglio la missione istituzionale per la quale è stato istituito.
In effetti, l'Agenzia si è inserita con una strategia innovativa e non burocratica, basata sulla
cooperazione, all'interno del settore pubblico dedicato all'ambiente. E' stata incardinata in modo
ottimale la funzione di coordinamento delle Agenzie regionali, che veniva considerata la disposizione
maggiormente problematica della legge 61/94 e costituisce, peraltro, un punto critico in molti Paesi.
E' stata avviata la collaborazione con enti scientifici e strutture esperte, nell'ottica di costruzione di
una rete nazionale basata sulla leale collaborazione operativa. Sono state avviate consistenti attività
ambientali ed è stato rilanciato con forza il ruolo di autorità di controllo della sicurezza nucleare,
ponendo al Governo la necessità di dare inizio in tempi rapidi al processo di disattivazione degli
impianti nucleari; ci si è infine adoperati per superare i ritardi di molte Regioni nell'istituzione delle
ARPA. Sicché oggi l'ANPA può affrontare con ragionevole sicurezza il processo di riforma del
sistema di governo dell'ambiente avviato dalla "Legge Bassanini".
A questi risultati, impensabili tre anni fa, si è pervenuti con una strategia di direzione forte e
innovativa e con un'assunzione straordinaria di responsabilità da parte del Presidente e del Consiglio
di amministrazione.
Un doveroso ringraziamento va, anche a questo riguardo, al Prof. Mauro Felli e all'Ing. Francesco
Pizzio, l'impegno dei quali all'interno del Consiglio trova riscontro nei risultati che il Consiglio stesso
ha potuto conseguire: sono state adottate, durante il triennio, oltre trecento deliberazioni, tutte per
consenso, senza che si sia dovuto mai far ricorso a una formale votazione, a testimonianza
dell'intento di collaborazione con il quale la necessaria dialettica si è sempre accompagnata.
Decisivo è stato l'impegno garantito da alcune Regioni particolarmente avanzate, non solo per la
costituzione di Agenzie regionali forti, ma anche a sostegno della stessa Agenzia nazionale e della sua
autonomia. Allo stesso modo, i Direttori generali delle ARPA hanno dato un contributo decisivo alla
strategia di collaborazione tra le Agenzie e alla crescita del sistema.
Senza tali elementi di forza, questo rapporto conterrebbe il resoconto di una riforma fallita e di un
ente mai nato.
Nel concludere il mandato, il Consiglio di amministrazione e il Presidente esprimono gratitudine ai
dipendenti dell'Agenzia per l'impegno che hanno garantito in questi anni, malgrado la situazione di
incertezza e precarietà che si è tanto a lungo protratta. Ad essi e a tutti gli operatori delle Agenzie
regionali e delle Province Autonome, gli auguri di buon lavoro.
